环保之家讯：当前，土壤修复项目的资金大多依赖政府财政，融资渠道单一，导致土壤修复产业的资金缺口空前。与大气污染、水污染相比，土壤污染修复起来成本高、周期长、难度大。没有稳定的资金和技术投入，难以在短期内见效。

万亿缺口搅动资本热潮 PPP模式或难当治土大任
围绕土壤污染治理的环保风暴正在蓄势待发。来自近日相关部门的公开消息称，由发改委、环保部、国土资源部、住建部、农业部等多部委共同参与制定的“土十条”（《土壤环境保护和污染治理行动计划》）经过几十稿的修改完善，征求了有关部门和地方政府意见，已经将修改完善后的文件提交国务院审议，目前已经进入方案编制关键时期，有望在2016年内出台。

在资金筹集方面，“土十条”内容中将建议提取10%土地出让收益。据测算，若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理，加上中央财政、社会资金投入，每年投入可在1500亿至2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素，到2020年，预计可筹措到1.1万亿至1.4万亿元。

“国家也会酝酿一系列鼓励政策，促进和规范土壤污染治理领域政府和社会资本合作，并逐步将土壤污染防治领域全面向社会资本开放。”环保部内部人士指出，下一步国家将细化社会资本投资土壤污染治理领域的鼓励措施，包括财政、税收、贷款优惠等内容。

盈利模式仍是难题

然而，盈利模式是目前进入“土十条”领域企业最担心的一个问题。

上海环境卫生工程设计院院长张益指出，目前土壤修复的商业模式主要有两种：一是“先出让，再修复”模式，修复经费由土地开发商承担。目前采用这一模式的项目较少，其主要弊病在于无法约束土地开发商。二是“先修复，再出让”模式，修复资金来源于财政拨款和银行贷款，修复并通过验收后再进入土地流转市场。

张益分析，我国2015年的土壤修复市场规模约为200亿元，大部分都与房地产有关，而耕地修复、矿山修复、生态修复等占比较小。从当前土壤修复所采用的模式可以看出，修复资金大多来源于政府。“资金来源过度依赖政府，特别是中央财政，没有稳定的支付体系，就难以形成可持续发展的市场机制和商业模式。”张益说。

对此，中国环境修复产业联盟秘书长高胜达也认为，土壤修复耗资较大，倘若都由财政“埋单”，政府压力不轻。当前，各级地方政府均面临较高债务水平的窘境，二者相加，有可能会使财政支持出现“打折”现象，甚至产生负面影响。

事实上，自2010年起，中央财政就已设立重金属污染防治专项资金。但是存在项目分散、资金额度小、效益不明显等问题。比如2015年中央下达28亿元专项资金用于30个修复项目，平均每个项目资金额不到1亿元。

“土壤修复是政策倒逼的行业。在经济下行下，公司投入环保就是提高成本，能少投就少投，包括政府也是这样。”知名证券分析师郭鹏指出，我国土壤修复还是以政府驱动为主，目前最多的是PPP模式。

PPP接盘靠谱吗？

近两年，在国务院、发改委、财政部等部门的大力推广下，国内PPP项目呈现出“井喷”式的发展。截至2015年底，国家发改委共推出2125个PPP项目，总投资约3.5万亿元;财政部的两批PPP示范项目逾230个，总投资规模近8400亿元。

在土壤污染修复领域，一些环保企业开始积极探索PPP模式。

但E20研究院执行院长薛涛认为，在土壤修复方面，耕地修复PPP模式是不存在的，PPP开发能够使用的空间最多也就是城市灰地修复，而在当前“招拍挂”一级二级开发分开的情况下，PPP模式进入困难。因为土壤修复和房地产开发是两个阶段，在商业模式上尚未打通。

“不管是PPP还是第三方治理，它都要有可以预期的回报，土壤修复难就难在这个地方。”张益说，“耕地修复和矿山修复由于土地价值不高等原因不具备这一条件。土地预期的升值空间越大，土地属性变化的可能性越高，它的商业模式的建立才越方便。”对于当下舆论热议的土壤修复引入社会资本的问题，薛涛认为，PPP更适合于长远来看有收益的项目，通过政府与社会资本合作的方式解决政府运作效率低下的问题。比如污水处理项目，污水处理厂通过收取污水处理费盈利。而土壤修复绝大部分情况下不具备这个模式。

“所以几万亿的缺口让PPP来做是不可能的，但其中个别一两千亿，诚如场地修复这种有收益模式的勉强能做，但这也要解决商业模式问题。”薛涛说。

如何调动市场积极性成关键

据公开资料，目前国内土壤修复产业产值仅为环保产业产值的1%左右，这一数值远低于发达国家30%左右的水平，伴随治理需求的不断释放，未来土壤治理，需要依靠市场模式来进行。

“但目前来看，上述模式在土壤修复领域尚未能得到有效推广。下一步政府应从政策法规完善入手，推动PPP等融资效果更好的商业模式在土壤修复领域的应用，以解决土壤修复领域面临的融资、治理效果及效率等核心问题。”张益认为。

“同时，在修复伊始，需要明确修复主体，它是由土地开放商来负责治理？还是由污染企业自己来负责治理？又或是由第三方的土地修复商来负责治理？这每类主体后面涉及的商业模式都不同。”张益建议。

我国需要修复的污染土壤数量巨大。张益认为，对于历史遗留下来的土壤污染问题，尤其是已关停的企业造成的污染后果，难以用传统的“谁污染，谁治理”原则去追究责任人。同时大面积的农田土壤污染修复费用极高，由于缺乏具体责任人，修复工程几乎很难推动。并且土壤污染可能引起突发性公共事件，需要政府有足够资金，以保障在突发事件中所需要进行的评估、修复、赔偿等工作能够顺利进行。而解决资金投入问题，是土壤修复领域面临的迫切问题。因此设立土壤修复专项基金具有必要性。

张益建议，在专项基金设立上，建议由国家相关部门牵头，借鉴美国政府性信托基金运作模式，尽快建立以“谁污染、谁付费”和“谁投资，谁受益”为原则的多责任、多目标的投融资体系，确定合适的基金规模和资金来源，用于解决历史遗留和无法确认责任主体的污染土壤修复问题。

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