环保之家讯：截至2016年3月底，财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地拟以PPP模式招商的项目7721个，总投资约8.8万亿元，涵盖了19个主要经济发展领域。“3年来PPP发展迅速，项目落地也在加速推进。”国务院发展研究中心研究员孟春指出，环保产业，现在正在迈向政府与社会资本合作发展的一个新起点。

140亿市场蓄势待发 环保PPP仍待重重闯关
PPP（政府和社会资本合作）改革在中国用3年走完国外二三十年的发展历程。

截至2016年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。在快速发展的同时，PPP模式也面临着融资难、缺少退出机制等难题待解。

深耕环保产业多年的资深人士左志认为，企业的参与印证了PPP快速发展的势头。“同样是参与政府项目，以前BT（建设-转交）形式有一些项目会出现地方政府不能正常履约付款，现在PPP模式改变了这种状况。”左志介绍说。

而在财政部PPP中心主任焦小平看来，“之所以呈现这样的发展态势，根本原因是改革释放了市场活力，打破了垄断，引进了竞争。”2013年之前PPP在中国主要满足政府投资不足等问题，此后的新型PPP则是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式。

当前，中国推进PPP还是以示范为主。焦小平介绍说，2014年到2016年,通过示范探索出一条新模式，从当时仅仅5个行业覆盖到目前13个行业，社会资本的取向上也以交通领域、市政领域和环境领域居多，和当前中国城镇化进程完全吻合。同时，焦小平强调说，政府在改革中需要探索职能转变，更多地发挥规则制定、优化市场环境的作用，使得PPP改革在中国长期建立起统一、规范、透明、高效的机制。

第三批PPP明确收入治污项目

更为利好的消息是，兴起的政府购买服务模式正受到众多环保机构的关注。环保部规划财务司投资处副处长杜会杰指出，近期我国20部委即将联合印发第三批PPP项目组织申报通知，初步定于7月开始申报，而本次，业界强烈关注的大气、水污染治理等项目种类也将包含其中。业内认为，由于公益属性明确、补贴标准清晰，环保属性PPP项目对企业吸引力更强，或将改变以往模式中民资参与度低的尴尬。

环保部污染防治司副巡视员陈永清就曾透露，环保部正谋划联合财政部一道，采取PPP模式打包实施一批水十条重大项目。

“此前国家发布的两批PPP项目更多侧重道路、桥梁等基础设施建设，对环保领域涉及较少，新一轮项目规划若能重点关注，可以说是填补了空白”，首都经贸大学产业经济研究所所长陈及介绍说，因为大气、污水治理等项目的公益属性、建设迫切程度更明显，罚款及补贴标准更有依据，盈利前景也更可观，这意味着对非公资金具有较大吸引力，或将改变以往PPP模式中政府一头热的尴尬。

除环保PPP项目的进展之外，杜会杰还透露了社会资本格外关注的大气、水污染治理专项资金的最新部署。杜会杰介绍，前三年我国大气污染防治专项资金累计投入了250余亿元，今年这一项目将计划投入111亿元；而对于水污染治理专项资金，去年我国形成的规模是130亿元，2016年将达到140亿元。

人为市场壁垒及融资难问题突出

但发展迅猛的PPP市场，却仍旧难掩民间投资增速下滑。据公开资料，2016年1至4月，民间投资增长5.2%，增速比一季度回落0.5个百分点，比全部投资增速低5.3个百分点；占全部投资的比重为62.1%，比去年同期下降3.2个百分点。

根据环境商会的调研，环保行业民间投资增速下滑主要有三个原因。首先，行业市场壁垒难破除。目前主要存在两种形式的人为市场壁垒：一种是地方保护主义的壁垒，如外地企业取得当地环保项目投标资格的程序繁琐、涉及部门众多，时间成本和资金成本相对本地企业有很大地增加。另一种是针对企业身份的壁垒，有些地方政府出于某些因素在项目操作中出现暗示甚至命令，要求优先考虑国有企业，造成了环保项目中企业身份的壁垒。

其次，风险分担机制不健全。环保行业民间投资项目以PPP项目为主，其实施过程中面临的政策风险、法律风险远远超过经济风险、项目建设风险，而双方的风险分配争议较大。

此外，很多民营环保企业多为中小企业，但中小企业融资难、成本高。据不完全统计，2015年各地陆续公布和推介的PPP项目超过4000个，总投资达到5万亿元，仅依靠企业自有资金难以为继。

“环境基础设施项目存在初始投资大及建设周期长的特点，前期融资需求迫切。国家发改委、财政部及金融机构制定了较多绿色金融政策，但普遍缺乏操作性。”全国工商联环境商会执行秘书长马辉分析，除了国企和上市环保公司外，多数环保民营企业相对其它传统行业规模小，抵押担保能力不足。

回报机制亟待完善

但不可否认的是，在政府转变政府职能和管理方式的大背景下，大力引进民间资本进入环保领域，优势自不待言。

同时，环保项目既然具有公益性，就需要共同推进，形成合力。“地方政府如果有信心推进环保PPP项目落地，就要动员政府各部门共同实施。”环保部规划院PPP中心主任逯元堂提出，涉及资源组合开发，涉及与有收益项目的捆绑实施，涉及公益性环保而没有稳定投资回报机制的问题，都需要政府职能机构出面协调解决。

在推进PPP项目时，无论是政府付费还是使用者付费，目前都还存在机制不健全的问题，仅靠任何一方都是不可取的。

对此，逯元堂在长期的市场调研中发现，使用者苦于没有标准，而政府财政又不能持续付费推进PPP，那么就需要创新。一方面是项目打捆实施，这包括了上下游、厂网一体、供排水一体等组合。在城市开发的过程中，也可以采取区域项目打包集中整治，通过规模化来降低环保企业、市场主体的施工成本。

另外，还可以尝试资源组合开发模式，例如河道治理，可以和旅游资源项目结合起来，通过有收益的项目，弥补公益性质的环保项目。这些探索性做法，都能从一定程度上促进环保PPP项目的落地，解决项目缺乏稳定投资回报的机制性问题。

环保PPP任重而道远，但是要想推进项目尽快落地，需要环保企业、银行、政府通力合作，推出可行性机制，完善各项政策，这些已成共识。

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